פורום המרצות והמרצים למשפטים למען הדמוקרטיה רואה בדאגה רבה את הכוונה המסתמנת לפעול לביטול עצמאותה של הרשות השופטת, להכפפתה לממשלה ולשיקוליה הפוליטיים מפלגתיים של הרשות המבצעת, ולפגיעה במעמדם העצמאי של היועצים המשפטיים לממשלה ולמשרדי הממשלה. בנייר עמדה זה אנו בוחנים את נושא הביקורת השיפוטית ופסקת ההתגברות. מסקנותינו הן:
הצעות הקואליציה לתיקון חוק יסוד: השפיטה כוללות מהפכה משטרית עמוקה ביחסים בין רשויות השלטון, שמשמעותה שחרור הרוב בכנסת, הנשלט בידי הממשלה, מכל מגבלה שיפוטית אפקטיבית על כוח החקיקה שלו.
אם ההצעות יעברו, מדובר ביצירת התשתית לשלטון חסר מעצורים שאינו פועל למען טובת הכלל, לעריצות הרוב, לפגיעה בזכויות אדם ומיעוטים, ולסיכון ערכי המשטר הדמוקרטי וההליך הדמוקרטי.
טענת מקדמי החקיקה, כאילו ההצעות מכירות לראשונה בסמכות לביקורת שיפוטית חוקתית היא אחיזת עיניים: ההצעות כוללות הסדר שמבחינה מעשית מבטל את הביקורת השיפוטית החוקתית, ומספק שורה של דרכים לרוב הקואליציוני בכנסת, הנשלט על ידי הממשלה, למנוע ביקורת שיפוטית חוקתית, להתעלם ממנה, או להתגבר עליה.
לפי ההצעות, לכנסת יהיה כוח חקיקה בלתי מוגבל כשהיא מחוקקת חוקי יסוד – בהליך רגיל וברוב רגיל – ולא תהיה עליהם ביקורת שיפוטית כלשהי.
לפי ההצעות, ביקורת שיפוטית חוקתית על חקיקה רגילה תתאפשר רק בהליך חריג ובלתי ישים, הדורש החלטה של רוב עצום מקרב שופטי בית המשפט העליון.
לפי ההצעות, גם אם תבוצע ביקורת שיפוטית חוקתית, תוכל הכנסת להתגבר על כך ברוב קואליציוני רגיל.
שילוב הרכיבים הללו, בתוספת יתר היבטי המהפכה המשטרית המוצעת (בפרט, שינוי הליך בחירת שופטים, ביטול מעמד הייעוץ המשפטי לממשלה כפרשן המוסמך של החוק עבור הרשות המבצעת, וביטול עילת הסבירות) – משמעותו הסרת כל המגבלות המשפטיות על פעולות הממשלה. הדבר חותר תחת הרעיון הדמוקרטי הבסיסי של ממשלה מוגבלת, מאפשר המרת שלטון החוק בעריצות הרוב, ופותח פתח לריסוק הדמוקרטיה בישראל. שינויים כאלה אינם בסמכותה של הכנסת, באשר היא אינה רשאית, בהליך של תיקון חוקי היסוד, לבטל את יסודות הדמוקרטיה.
ממשלת ישראל מקדמת בימים אלה שורה של שינויים חוקתיים ומשפטיים
מרחיקי-לכת. ניתוח השינויים הוביל את פורום המרצות והמרצים למשפטים למען
הדמוקרטיה למסקנה כי אימוצם יפגע באופן בלתי-הפיך בשיטת המשטר
הדמוקרטית בישראל.
:במרכז השינויים עומדים כמה תיקונים לחוקי יסוד, שעניינם
1. מתן שליטה מוחלטת לרוב הקואליציוני במינוי שופטים לכל הערכאות השיפוטיות –
החקיקה המוצעת משנה את הרכב הוועדה לבחירת שופטים ומעניקה לקואליציה רוב
אוטומטי בהחלטות על מינוי שופטים. שינוי זה חותר תחת עצמאות הרשות השופטת,
פוגע במקצועיות של השופטים, ויגרום לפוליטיזציה של השפיטה.
2. מניעת ביקורת שיפוטית אפקטיבית על חקיקת הכנסת – לפי החקיקה המוצעת, בית
המשפט העליון יוכל להכריז על בטלות חוק עקב אי-חוקתיות רק בהחלטה פה אחד של כל
15 שופטיו (ולפי גרסה אחרת, ברוב של 12), והקואליציה תוכל "להתגבר" על סמכות
הביטול של בית המשפט באמצעות הרוב המובטח לה בכנסת. בנוסף, לבית המשפט לא
תהיה סמכות להעביר ביקורת שיפוטית על חוקי יסוד, יהא תכנם אשר יהא. שינויים אלה
יפגעו בצורה קשה ביכולתו של בית המשפט להגן על זכויות אדם ועל יסודות הדמוקרטיה.
3. דילול הביקורת השיפוטית על החלטות הממשלה ושריה – לפי החקיקה המוצעת, חוסר
סבירות קיצוני של החלטות ממשלה, שרים, ורשויות שלטוניות אחרות לא יקים מעתה עילה
לביקורת שיפוטית על ההחלטה. שינוי זה עלול לסלול את הדרך לשימוש בכוח שלטוני
באופן פגום, שרירותי, או מוטה, ומבלי להתחשב כראוי בזכויות אדם או באינטרסים
ציבוריים.
4. החלשה משמעותית של מנגנון הייעוץ המשפטי לממשלה כשומר סף – החקיקה המוצעת
מבטלת את מעמד היועץ המשפטי לממשלה והיועצים המשפטיים למשרדי הממשלה
כפרשנים המוסמכים של החוק כלפי הממשלה, הופכת את חוות דעתם לבלתי מחייבות,
ופותחת ערוץ רחב לקבלת חוות דעת פרטיות או ייצוג פרטי. לפי הצהרות גורמים בממשלה,
יש בכוונתם גם להפוך את הליך המינוי של היועצים המשפטיים לפוליטי ולא מקצועי. שינויים
אלו יאפשרו לממשלה ולשריה לפעול בניגוד לחוק, והם עשויים לעודד שחיתות שלטונית
ולפגוע ביציבות הכלכלית.
לצד החלשת הפיקוח המשפטי החיצוני של בתי המשפט והפיקוח המשפטי הפנימי של היועצים המשפטיים על פעולות הממשלה, הממשלה החדשה מקדמת מהלכים נוספים שיביאו לריכוז כוח מופרז ובלתי מבוקר בידי הרשות המבצעת, לרבות חיזוק השליטה של הדרג הפוליטי במשטרה ובצבא, סגירת תאגיד השידור הציבורי, וצמצום הפעילות של ארגוני חברה אזרחי.
עמדת פורום המרצות והמרצים היא שכל אחד משינויים אלו כשלעצמו מעניק כוח יתר לרוב הקואליציוני. בעוד שניתן לקדם רפורמות מאוזנות במערכת המשפט, השינויים המוצעים אינם מאוזני כלל. חמור מכך, שילובם של השינויים יחדיו יוביל לריכוז כוח כמעט בלתי מוגבל בידי הממשלה, שכבר היום שולטת בכנסת, ומעתה תוכל לשלוט גם ברשות השופטת. משמעו הדבר היא פגיעה קשה בעקרונות היסוד הדמוקרטיים של הפרדת רשויות, שלטון החוק,והגנה על זכויות אדם. במילים אחרות, תיקוני החקיקה, אם יתקבלו, ישנו באופן מהותי את שיטת המשטר שקיימת כיום בישראל.
תנאי הכרחי, אף אם לא מספיק, לאימוץ תיקוני חקיקה שמשנים באופן מהותי את שיטת המשטר, הוא קבלתם בהסכמה רחבה, במסגרת הליך תקין שכולל דיונים מעמיקים ושיתוף של כל הגורמים הפוליטיים והמקצועיים הרלוונטיים. ההליכים שבהם נוקטת כעת הקואליציה אינם כאלה. תיקוני החקיקה מקודמים בהליכים מואצים ופגומים באופן חסר תקדים אשר חורגים ממסלולי חקיקה מקובלים, עוקפים את מנגנוני הייעוץ המשפטי, ומונעים דיון מקצועי וציבור מעמיק בכל אחד מהתיקונים בנפרד, ובהשלכות המצטברות של כל התיקונים כמכלול.
בניסיון להעניק לתיקוני החקיקה לגיטימציה, גורמים בממשלה טוענים שהתיקונים אינם חורגים מהמקובל במדינות דמוקרטיות אחרות. טענה זו אינה נכונה. אמנם, חלק מההסדרים המשפטיים שהממשלה מקדמת כעת קיימים במדינות דמוקרטיות, אך אין בעולם אף מדינה דמוקרטית שמתקיים בה שילוב של כל ההסדרים האלה. יתרה מכך, ברוב המדינות הדמוקרטיות קיימם מנגנונים אחרים שמגבילים את הכוח של הרשות המבצעת, כמו חוקה מקיפה ונוקשה, שני בתי מחוקקים, שיטת משט נשיאותית, מבנה מדינתי פדרלי, בחירות אזוריות, או כפיפות לבתי משפט-על מדינתיים שמגנים על זכויות אדם ועקרונות יסוד דמוקרטיים. בישראל, אף אחד ממנגנוני האיזון והבקרה האלה לא קיים. אימוץ סלקטיבי של הסדרים שמחזקים את כוחה של הממשלה במדינות זרות ללא ההסדרים והמנגנונים שמאזנים אותם יצור בישראל מבנה משפטי פגום, ויעמיד אותה לצד מדינות שמצויות בשנים האחרונות בנסיגה דמוקרטית חמורה, כמו טורקיה, הונגריה ופולין
לבסוף, חשוב להדגיש שהשינויים שמקדמת הממשלה בסדרי השלטון והמשפט בישראל עשויים להיות בלתי-הפיכים. עם החלשת מנגנוני האיזון והבקרה, הרוב הקואליציוני יוכל לנקוט באין מפריע בצעדים נוספים שיבצרו את שלטונו למשך שנים רבות. חלק מהתכניות שמופיעות בהסכמים הקואליציוניים או נשמעות לאחרונה מפי חברי הקואליציה, מעידות על כוונות לצמצם את חופש הביטוי של גורמי אופוזיציה, להוציא מתכניות הלימוד בבתי הספר תכנים העוסקים בדמוקרטיה וזכויות אדם, ואף לתקן את סעיף 7א לחוק יסוד: הכנסת באופן שימנע ממפלגות המצויות כיום באופוזיציה להתמודד בבחירות בעתיד. כפי שמעיד הניסיון של מדינות אחרות בעולם שחוו נסיגה דמוקרטית, הגבלת כוחם של בתי המשפט צפויה להיות רק צעד ראשון בדרך לביטול הדמוקרטיה לטווח ארוך
פורום המרצות והמרצים למשפטים קורא לגורמים בממשלה ובכנסת שאינם
מוכנים לקחת חלק בריסוק הדמוקרטיה, ולכל מי שיש ביכולתו להשפיע, לצאת
חוצץ כנגד הכוונה לבצע מהפכה משטרית, אשר תעניק לממשלה כוח כמעט בלתי
מוגבל ותפגע הן בחוסנה האזרחי והמוסרי של מדינת ישראל והן במעמדה
כל שינוי חוקתי ובוודאי שינוי חוקתי בהיקף נרחב כמו הנוכחי חייב להיעשות בהליך משתף, יסודי וזהיר, כפי שראוי לתיקון חוקתי יסודי שמשנה את כללי המשחק הפוליטי לשנים רבות.
שינוי חוקתי יסודי חייב להיות פרי של הסכמה פוליטית וציבורית רחבה, אשר ניתן להשיג רק באמצעות הליך חקיקתי איטי שמבטיח ומשתף את כלל הציבור במדינה.
הליך קבלת ותיקון החוקה צריך להבטיח דיאלוג אמיתי שמכוון להסכמה רחבה מתוך התדיינות (דליברציה) והשתתפות תוך שהוא מבטיח ייצוג הולם לכל ומערב את הציבור באופן רחב ומכיל. זאת, מאחר שרק הליך כזה, שבו לכל חלקי העם תינתן הזדמנות שווה ונאותה להשתתף יכול להקנות לגיטימיות דמוקרטית לשינויים בזהות החוקתית של המדינה, לקביעת כללי המשחק הפוליטי, להגנה הראויה על זכויות הרוב הדומם או המיעוט החלש פוליטית.
תפיסה זו היא מושכלות יסוד בתיאוריה החוקתית, בתיאוריה הדמוקרטית ובתורת החקיקה.
התפיסה כי רגעים חוקתיים משמעותיים דורשים הליך מיוחד לצורך השגת הסכמה רחבה הוכרה בכנסת ישראל מימיה הראשונים. כפי שהעירה פרופ׳ רות גביזון בניתוח של הדיונים בכנסת שקדמו להחלטת הררי בשנת 1950 (לפיה החוקה תיכתב בפרקים הקרויים חוקי יסוד), ״כבר בכנסת הראשונה התעוררו ספקות לגבי סמכותה לקבל בהליך חקיקה רגיל ובמהלך של פוליטיקה רגילה חוקה מקיפה עליונה״.
אין לכחד, כי היו אמנם מקרים שבהם נחקקו ותוקנו חוקי יסוד בהליך שאינו מתקרב לסטדנרט הראוי לקבלתן ותיקונן של נורמות חוקתיות. עם זאת, ברוב השנים, הנורמה הרווחת הייתה שלפחות בשינויים חוקתיים גדולים ומשמעותיים יש לעשות מאמץ להגיע להסכמה רחבה.
לכן אנו סבורים כי יש לכבד את המסורת החוקתית שהייתה מקובלת לאורך השנים על חברי כנסת מימין ומשמאל, שלפיה על הכנסת להקפיד על ההליך הראוי בקבלת רפורמות חוקתיות גדולות.
על הצורך להקפיד על הליך חקיקה במיוחד כאשר מדובר בחוק יסוד ניתן ללמוד גם מעקרונות היסוד של השיטה ומהפסיקה, לרבות פסק דינו של השופט סולברג בפרשת קוונטינסקי.
אסור שחוקי יסוד יתקבלו בצל חובה קואליציונית לתמוך בהם, יהא תוכנם אשר יהא, ועל הכנסת לעשות מאמץ כן ואמיתי לגבש קונצנזוס פוליטי רחב לגבי השינויים הרצויים באופי המשטר.
על מנת לקדם את הרפורמה המוצעת, יש לבנות הליך דיאלוגי מעמיק ליצירת הסכמות רחבות. הליך כזה דורש התקדמות איטית יותר, ופרוצדורה מיוחדת שתאפשר לא רק השתתפות רחבה של כל סיעות האופוזיציה ושל הציבור, אלא גם מנגנון קבלת החלטות מיוחד (כמו רוב גדול במיוחד של חברי כנסת) על מנת לתמרץ את השחקנים להגיע לפשרות. ללא הליך כזה, הרפורמה לא רק שלא תהנה מלגיטימיות דמוקרטית באופן עקרוני, אלא גם תהיה נעדרת לגיטימיות בעיני הציבור שצריך ליישם אותה ולפעול על פיה.
