פורום המרצות והמרצים למשפטים למען הדמוקרטיה - קבוצה בלתי מאוגדת ובלתי תלויה בגוף פוליטי של מומחים ומומחיות למשפט הישראלי ולמשפט הציבורי בפרט הפועלת בהתנדבות - רואה בדאגה רבה את הכוונה המסתמנת לפעול לביטול עצמאותה של הרשות השופטת, להכפפתה לממשלה ולשיקוליה הפוליטיים מפלגתיים של הרשות המבצעת, ולפגיעה במעמדם העצמאי של היועצים המשפטיים לממשלה ולמשרדי הממשלה. בנייר עמדה זה אנו מתייחסים להצעה לבטל את עילת הסבירות כעילת ביקורת שיפוטית.

 ממשלת ישראל מקדמת בימים אלה שורה של שינויים חוקתיים ומשפטיים מרחיקי-לכת. ניתוח השינויים הוביל את פורום המרצות והמרצים למשפטים למען הדמוקרטיה למסקנה כי אימוצם יפגע באופן בלתי-הפיך בשיטת המשטר הדמוקרטית בישראל. 

* הצעות הקואליציה לתיקון חוק יסוד: השפיטה כוללות מהפכה משטרית עמוקה ביחסים בין רשויות השלטון, שמשמעותה שחרור הרוב בכנסת, הנשלט בידי הממשלה, מכל מגבלה שיפוטית אפקטיבית על כוח החקיקה שלו. 

* אם ההצעות יעברו, מדובר ביצירת התשתית לשלטון חסר מעצורים שאינו פועל למעט טובת הכלל, לעריצות הרוב, לפגיעה בזכויות אדם ומיעוטים, ולסיכון ערכי המשטר הדמוקרטי וההליך הדמוקרטי. 

* טענת מקדמי החקיקה, כאילו ההצעות מכירות לראשונה בסמכות לביקורת שיפוטית חוקתית היא אחיזת עיניים: ההצעות כוללות הסדר שמבחינה מעשית מבטל את הביקורת השיפוטית החוקתית, ומספק שורה של דרכים לרוב הקואליציוני בכנסת, הנשלט על-ידי הממשלה, למנוע ביקורת שיפוטית חוקתית, להתעלם ממנה, או להתגבר עליה.

בנייר עמדה זה אנו טוענים כי:

• כל שינוי חוקתי ובוודאי שינוי חוקתי בהיקף נרחב כמו הנוכחי חייב להיעשות בהליך משתף, יסודי וזהיר, כפי שראוי לתיקון חוקתי יסודי שמשנה את כללי המשחק הפוליטי לשנים רבות.

• שינוי חוקתי יסודי חייב להיות פרי של הסכמה פוליטית וציבורית רחבה, אשר ניתן להשיג רק באמצעות הליך חקיקתי איטי שמבטיח ומשתף את כלל הציבור במדינה.

• הליך קבלת ותיקון החוקה צריך להבטיח דיאלוג אמיתי שמכוון להסכמה רחבה מתוך התדיינות (דליברציה) והשתתפות תוך שהוא מבטיח ייצוג הולם לכל ומערב את הציבור באופן רחב ומכיל. זאת, מאחר שרק הליך כזה, שבו לכל חלקי העם תינתן הזדמנות שווה ונאותה להשתתף יכול להקנות לגיטימיות דמוקרטית לשינויים בזהות החוקתית של המדינה, לקביעת כללי המשחק הפוליטי, להגנה הראויה על זכויות הרוב הדומם או המיעוט החלש פוליטית.

• תפיסה זו היא מושכלות יסוד בתיאוריה החוקתית, בתיאוריה הדמוקרטית ובתורת החקיקה.

• התפיסה כי רגעים  חוקתיים משמעותיים דורשים הליך מיוחד לצורך השגת הסכמה רחבה הוכרה בכנסת ישראל מימיה הראשונים. כפי שהעירה פרופ׳ רות גביזון בניתוח של הדיונים בכנסת שקדמו להחלטת הררי בשנת 1950 (לפיה החוקה תיכתב בפרקים הקרויים חוקי יסוד), ״כבר בכנסת הראשונה התעוררו ספקות לגבי סמכותה לקבל בהליך חקיקה רגיל ובמהלך של פוליטיקה רגילה חוקה מקיפה עליונה״.

• אין לכחד, כי היו אמנם מקרים שבהם נחקקו ותוקנו חוקי יסוד בהליך שאינו מתקרב לסטדנרט הראוי לקבלתן ותיקונן של נורמות חוקתיות. עם זאת, ברוב השנים, הנורמה הרווחת הייתה שלפחות בשינויים חוקתיים גדולים ומשמעותיים יש לעשות מאמץ להגיע להסכמה רחבה.

• לכן אנו סבורים כי יש לכבד את המסורת החוקתית שהייתה מקובלת לאורך השנים על חברי כנסת מימין ומשמאל,  שלפיה על הכנסת להקפיד על ההליך הראוי בקבלת רפורמות חוקתיות גדולות.

• על הצורך להקפיד על הליך חקיקה במיוחד כאשר מדובר בחוק יסוד ניתן ללמוד גם מעקרונות היסוד של השיטה ומהפסיקה, לרבות פסק דינו של השופט סולברג בפרשת קוונטינסקי.

• אסור שחוקי יסוד יתקבלו בצל חובה קואליציונית לתמוך בהם, יהא תוכנם אשר יהא, ועל הכנסת לעשות מאמץ כן ואמיתי לגבש קונצנזוס פוליטי רחב לגבי השינויים הרצויים באופי המשטר.

• על מנת לקדם את הרפורמה המוצעת, יש לבנות הליך דיאלוגי מעמיק ליצירת הסכמות רחבות. הליך כזה דורש התקדמות איטית יותר, ופרוצדורה מיוחדת שתאפשר לא רק השתתפות רחבה של כל סיעות האופוזיציה ושל הציבור, אלא גם מנגנון קבלת החלטות מיוחד (כמו רוב גדול במיוחד של חברי כנסת) על מנת לתמרץ את השחקנים להגיע לפשרות. ללא הליך כזה, הרפורמה לא רק שלא תהנה מלגיטימיות דמוקרטית באופן עקרוני, אלא גם תהיה נעדרת לגיטימיות בעיני הציבור שצריך ליישם אותה ולפעול על פיה.

עיקרי הדברים

• עקרון היסוד של המשפט העברי: לאף אדם או מוסד אין בלעדיות על הכח הפוליטי. הרשויות השונות מבקרות ומאזנות זו את זו.

• מלך ישראל כפוף לחוק ואינו מוסמך לפרשו.

• הסנהדרין היא הגוף היחיד המוסמך לפרש את החוק.

• הסנהדרין ממנה את חבריה בעצמה ללא התערבות מן החוץ.

• המלך אינו חבר בסנהדרין כדי שלא יפגע בעצמאות השיפוטית שלה.

• תפקידם של נביאי ישראל לבקר ולהוכיח את המלכים.

• המלך אינו רשאי לשאת בתפקידי כהונה במקדש וכהנים אינם רשאים להיות מלכים

בחינה מעמיקה של תפיסת החוק, המשפט וחלוקת הסמכויות במסורת הפוליטית היהודית מעלה שהיא לעולם אינה נתונה בידי אדם אחד או רשות אחת, אלא היא מפוצלת, מבוזרת ולעתים גם ממוקמת, במכוון, בלב המתחים הפנימיים. הדגם הראוי לשלטון על פי המסורת היהודית מורכב מכוחות שונים המשפיעים זה על זה ומבקרים זה את זה. בכך קדמה המסורת היהודית לתפיסות מודרניות של מבנה השלטון בדרך של הפרדת רשויות.

הצעת נוסח ראשונית לתיקון חוק יסוד: הממשלה שהופצה ביום 11.1.2023 על ידי יו״ר ועדת החוקה, חוק ומשפט, מבקשת לקבוע את עצמאותה של הממשלה ושרי הממשלה בקביעת עמדתם המשפטית, לרבות הקביעה כי עמדה משפטית שתינתן על-ידי היועץ המשפטי לממשלה או היועץ המשפטי המשרדי, לא תחייב את הדרג הפוליטי, וכי הוא רשאי לפעול בניגוד לה. הצעה זו מעוררת שלל קשיים, עקרוניים ופרקטיים. היא תאפשר לדרג הפוליטי לבצע מעשים לא חוקיים, ללא כל ביקורת פנימית על פעולותיו. היא תחשוף את המשרד הממשלתי ללחץ של קבוצות אינטרס שהשפעתן לא תיחסם על-ידי הגורמים המקצועיים. היא תביא לאובדן האמון הציבורי במערכת שעד כה הוסדרה כמערכת א-מפלגתית ומקצועית. אובדן האמון ייגרם אף מעצם העובדה שהממשלה והשר אינם כפופים אפקטיבית למגבלות החוק. ההצעה גם תשבש את עבודת המשרד הממשלתי, שיתקשה לתפקד כאשר השר יורה להתעלם מחוות דעת משפטית. היא גם תחשוף את עובדי המשרד לסיכונים משפטיים בעקבות התעלמותם מעמדת המערך המשפטי.

ההצעה לא תביא לשיפור המשילות. ללא ביטחון משפטי, היא תקשה על הדרג הפוליטי להתנהל, והמעורבות השיפוטית בהחלטות המשרד רק תהיה נחוצה ומוצדקת יותר בעקבות העדר גושפנקה משפטית לפעולות המשרד, שכן פעולה בניגוד לייעוץ המשפטי לא נוכל ליהנות מחזקת התקינות. לבסוף, יש לראות הצעה זו במסגרת המארג הכולל של השינויים שעל הפרק. החלשת מערך הייעוץ המשפטי בפני עצמו לא מבטלת את קיומם של מנגנוני פיקוח חיצוניים. ואולם, לא רק שמנגנוני פיקוח חיצוניים חלשים באופן כללי, אלא שהם יספגו מכה נוספת בעקבות הרצון להחלישם עוד יותר במסגרת השינויים השונים שעל הפרק. אף אם יש מדינות בהן הייעוץ המשפטי אינו מחייב את הממשלה, השוואות אליהן נדונו לכישלון, משום שבמדינות אלה קיימים בלמים אחרים ונוספים על כוחו של הרוב ועל כוחה של הממשלה, בלמים שלא קיימים בישראל או שמבוקש לבטלם.

The Government decided today to defer enactment of parts of its planned legal “reform” and to push forward only a so-called “softened” proposal to change the composition and procedure of the Judicial Appointments Committee.

This new proposal is, in fact, a plan to seize control of the Supreme Court by appointing its next President and two of its justices. This proposal is neither a compromise nor a softer version of any previous proposal. Taking over the Supreme Court will eliminate its independence and turn it into a captured court. This is the most important part of the Government’s original plan and once obtained will make it effectively unstoppable.

· The proposal allows for blatant political appointment of Supreme Court justices and of the President of the Court by the votes of the governing coalition alone. The appointees will essentially serve on behalf of the government. This is sufficient to eliminate the independence of the Court.

· Control over appointment of the President of the Court will guarantee the government  the majority needed in the Appointments Committee to have unlimited control over the appointment of District Court and Magistrate Court judges as well.

· The President of the Supreme Court plays a crucial role in the administration of the judicial branch. Control of the President guarantees control of the system.

· The government can also paralyze the Appointments Committee by declining to convene it. The Opposition and the judges have no corollary power in the committee.

· The goal of the proposed takeover of the Supreme Court is to overcome the first obstacle in the way of adopting the entire “reform” proposal, since it is designed to guarantee that the next stages will not be struck down by the Court.

· The “domino program” is designed to pull the wool over our eyes. But taking over the Appointments Committee is simply the first domino tile to fall, which would guarantee the next steps of the regime change.

· Similar strategies have been adopted in other countries. This proposal adopts “the Polish protocol” –ensuring control of the Court first, in order to facilitate all other stages of the plan.

· This is no way to form a Constitution. Changes in constitutional structures that will affect us all for generations can be made only on the basis of open and inclusive discussion and broad consensus. Our democracy is not up for grabs; it cannot be usurped moments before Passover, the Holiday of Freedom.

The Israeli Law Professors’ Forum for Democracy, an ad hoc and voluntary group of experts on Israeli law and specifically Israeli public law, expresses its grave concern over the apparent intention to abolish the independence of the judiciary, to subordinate it to the government and to the partisan political considerations of the executive branch, to undermine the independent status of the attorney generals and legal advisors, and to violate human rights. In this position paper, we address how the reforms infringe upon the right to vote and to stand for election and, more generally, impair the free and competitive nature of Knesset elections.

Summary of the Main Points:

● Proponents of the regime change employ terms such as ‘will of the majority’ in their attempts to justify restricting judicial review. Their characterization of the regime changes as strengthening democracy are misleading and false. In fact, the coalition’s plan will gravely impact the most fundamental of democratic rights: the right to vote and the right to stand for election. Thus, purportedly in the name of democracy, the coalition is facilitating the violation of the conditions critical to democracy’s existence in the most basic and narrow sense, namely a determination by the people, through elections, as to who will govern.

● The right to vote and the right to stand for election are fundamental political rights enshrined in many constitutions. They are not merely personal rights, rather they constitute essential conditions for the existence of a democratic regime, critical to instilling fair and equal competition among political ideas and candidates to represent citizens of the state.

● In order for the right to vote and the right to stand for election to be upheld, courts must be independent from the government, with broad authority to exercise judicial review over legislation and governmental actions. This is because the greatest fear of abuse of power by the government is in connection with these rights. The notion that there is greater justification for the legislature to be limited and for judicial review to be broad with respect to the right to vote and to stand for election in comparison with other rights is even expressed directly in Canadian law, which excludes the right to vote and the right to stand for election from the override mechanism.

● In Israel, recognition of the essential character of the rights to vote and to stand for election led to the availability of judicial review of legislation to preserve those rights, even prior to the enactment of the Basic Law: Human Dignity and Liberty in 1992.

● The necessity of judicial review of legislation, including Basic Laws, which threatens the rights to vote and to stand for election, is of particular importance in Israel, in light of the Knesset’s exacerbated conflict of interest relative to elections. As a legislative authority, the Knesset is influenced by election law, and its members are directly affected by the rules governing elections. As a constituent authority, the Knesset establishes these very rules. Since the establishment of the State of Israel, this conflict of interest has led to attempts to undermine the competitiveness of elections through legislation. Although judicial review of legislation has prevented some of these attempts, it is insufficient, considering the very limited scope of judicial review of Basic Laws.

● Against this backdrop, the coalition’s plans to undermine the independence of the judiciary and significantly constrict judicial review will expose the rights to vote and to stand for election to even more serious violations.

● Poland, Hungary, and Turkey are examples of states where the parliamentary majority endangered free elections through legislative amendments that undermined the independence of the judicial branch and its authority to conduct judicial review of legislation. In Hungary, for example, due to legislative amendments, in all elections since 2010, the Fidesz party has managed to retain a large parliamentary majority, despite receiving less than 50% of the vote in some of those elections.

● Similarly, in Israel, the coalition has already proposed bills that would impair the equality and competitiveness of elections, such as by expanding the possibility of disqualifying candidate lists for the Knesset, undermining the independence of the media, and completely politicizing the Central Elections Committee. The plans advanced by the coalition will allow it to further infringe upon the rights to vote and to stand for election, by nullifying the few protections presently provided these rights under Israeli constitutional law by means of judicial review by an independent court. Thus, the “legal reform” will enable the governing parties to use their power freely to tip the election laws in their favor to ensure that they prevail in future elections.

The Israeli Law Professors’ Forum for Democracy, an ad hoc, apolitical, and voluntary group of experts on Israeli law and specifically Israeli public law, expresses its grave concern over the apparent intention to abolish the independence of the judiciary, to subordinate it to the government and to the partisan political considerations of the executive branch, to undermine the independent status of the attorney general and civil service legal counsels, and to violate human rights. In this paper we examine the reform about to be adopted in Ireland with respect to appointment of judges.

We demonstrate that:

· Ireland is about to approve a comprehensive reform of its judicial appointments procedure. Under the existing system, a committee composed of judges, the Attorney-General, lawyers, and public representatives make recommendations to the Government, which selects the judges. The Government usually adopts the recommendations of the committee, but it is not obliged to do so.

· According to the new bill, which is in the process of being enacted, the composition of the committee for judicial appointments will change: it will be composed of 4 judges, 4 public representatives, and the Attorney-General, who will be on the committee but will not be entitled to vote.

· The public representatives will be appointed by the Minister of Justice, but the Minister will be required to appoint only candidates recommended by a non-political body in the Irish civil service.

· The new committee will recommend candidates for judicial appointment to the Government, but unlike the recommendations under the current system, these will bind the Government. For every judicial position, the committee will recommend up to 3 candidates and the Government will be required to choose one of the three. A candidate not recommended by the committee cannot be appointed.

· In contrast to the Levin-Rothman proposal, Ireland seeks to depoliticize the process of appointment and adopt a completely professional model immune to any political bias.

Published 14 March 2023

The Israeli Law Professors’ Forum for Democracy, an ad-hoc and voluntary group of experts on Israeli law, and specifically Israeli public law, is gravely concern about prospective measures to undermine the independence of the judicial branch of government, to subjugate it to government and to party politics within the executive branch, and to curtail the independence of civil-servant ministerial legal counsel to the government and its ministries. In this position paper we address the proposal to abrogate reasonableness as grounds for judicial review. Following a comprehensive review of the proposal we are of the view that:

● The proposal to abrogate reasonableness as grounds for judicial review of government decisions will result in harm to the weakest sections in Israeli society, who have no means of protecting themselves from government power, and for whom the court is the only resort.

● Judicial review of reasonableness is a vital legal toolfor rectifying flaws in the government’s decision-making process regarding any person under its jurisdiction.

● Reasonableness entails according appropriate weight to the fundamental values of the democratic order in Israel, including justice, equality and good administration, while duly balancing these values against other relevant considerations.

● Over the years, the use of reasonableness doctrine by the court has been cautious and limited, and this ground was relied upon only in instances in which executive discretion was manifestly exercised in a manner flawed to the extreme.

● Without an evaluation of the executive act’s reasonableness, the individual will have no protection against executive action that may have been carried out under authority, but with extreme disregard for individual rights and interests of the general public in Israel.

● Removal of reasonableness as grounds of judicial review may alter the face of judicial review of executive action, review that is crucial for preventing abuse of governmental power and for protecting every individual from arbitrary governmental decisions.

A detailed position paper in Hebrew is available on our website.

The Israeli Law Professors’ Forum for Democracy, an ad hoc voluntary and politically independent group of experts on Israeli law and specifically Israeli public law, views with grave concern the apparent intention to abolish the independence of the judiciary in Israel, to subordinate it to the government and the partisan political considerations of the executive branch, to undermine the independent status of the Attorney-General and the legal advisors to government ministries, and to violate human rights.

In this position paper, and in view of such intention and its implications, we relate to the foreseeable violation of women's rights, as reflected in the government's composition and appointments, in the coalition agreements, in the legislative bills proposed by coalition members, and in the actions and declarations of the government and its members.

The conclusion of this position paper is that the totality of actions, commitments, and legislative changes initiated by the government and the coalition will amount to a mortal blow to the rights of all women in Israel, and to a regression in their situation in the gravest manner since the establishment of the state.

The Israeli Law Professors’ Forum for Democracy, an ad hoc and voluntary group of experts on Israeli law and specifically Israeli public law, expresses its grave concern over the apparent intention to abolish the independence of the judiciary, to subordinate it to the government and to the partisan political considerations of the executive branch, to undermine the independent status of the attorney general and civil service legal counsels, and to violate human rights. In this paper we examine the implications of the proposed regime change for the constitutional right to privacy.

We consider that:

● The proposed limitations on judicial review as a whole will, among other things, cause serious harm to the right to privacy. The increased potential of governmental arbitrariness is likely to infringe upon fundamental freedoms that are vital in a democratic regime.

● The main concern relates to the demise of judicial review over the constitutionality of government conduct and of parliamentary legislation, and over cases in which the government is a party to a judicial proceeding in which questions of privacy may arise, such as in labor relations.

The full position paper in Hebrew can be found on our website.

The Israeli Law Professors’ Forum for Democracy, an ad hoc and voluntary group of experts on Israeli law and specifically Israeli public law, expresses its grave concern over the apparent intention to abolish the independence of the judiciary, to subordinate it to the government and to the partisan political considerations of the executive branch, to undermine the independent status of the attorney general and civil service legal counsels, and to violate human rights. In this paper we examine the considerations and principles relating to public service in times of constitutional crisis.

We hold that:

● At a time of constitutional crisis two different branches of government claim to have the power to determine fundamental arrangements in the state. In such a situation, public servants do not know whose instructions to follow.

● The decision whose instructions to follow relies, in our view, on two types of considerations: One, an evaluation of who is authorized to determine the law; the other, the obligation to provide equal and optimal service to the state’s population.

● The manner in which public servants act in circumstances of constitutional crisis depends, inter alia, on whether their conduct directly affects the democratic rules of the game, on the institution in which they operate, on their rank within the institution and on the avenues of action available to them. As a rule, public servants should follow the instructions of the Attorney-General and of the Supreme Court. However, this rule might change if conditions change, and in particular if the independence of the Attorney-General or of the Supreme Court is undermined.

The Israeli Law Professors’ Forum for Democracy, an ad hoc and voluntary group of experts on Israeli law and specifically Israeli public law, expresses its grave concern over the apparent intention to abolish the independence of the judiciary, to subordinate it to the government and to the partisan political considerations of the executive branch, to undermine the independent status of the attorney general and civil service legal counsels, and to violate human rights. In this paper we examine the implications of the agreement subordinating the Civil Administration to the Additional Minister in the Ministry of Defense.

The Israeli Law Professors’ Forum for Democracy, an ad hoc and voluntary group of experts on Israeli law and specifically Israeli public law, expresses its grave concern over the apparent intention to abolish the independence of the judiciary, to subordinate it to the government and to the partisan political considerations of the executive branch, to curtail the independence of civil-servant ministerial legal counsels to the government and its ministries.  and to violate human rights. This position paper examines the claim according to which the Israeli judiciary is not sufficiently diverse and that in order to diversify it, control of the committee for electing judges should be transferred to the executive branch.

· Is it true that the Israeli judiciary in general, and the Supreme Court specifically, do not reflect the diversity of Israeli society? Yes, this statement is (partly) true, but in a different sense than the one suggested suggested by Chair of the Constitution, Law and Justice Committee, and Minister of Justice Levine. While historically the judiciary was relatively homogeneous, there has been significant change in the past decades and the judiciary is currently more diverse than before. There are, indeed, certain groups in Israeli society that are still significantly underrepresented in the judiciary, primarily ultra-Orthodox and Arabs. Other groups, on the other hand, have become overrepresented.

· Will transferring the control over appointment of judges to the government diversify the judiciary and the Supreme Court specifically? No, and the opposite may be true. Transferring control might decrease certain aspects of diversity, while leading to corruption and incompetence.The suggested change aims to transfer control to the government but contains no mechanism or obligation capable of increasing diversity and reflectiveness. This will likely lead to the appointment of judges according to their political allegiance, with professional expertise and diversity becoming secondaryconsiderations, at best. Conversely, Israel’s current system for appointing judges enables taking into consideration the need to increase diversity through the promotion of nominees from underrepresented groups.

· How can diversity in Israeli judiciary be boosted? Firstly, it is important to stress that the judiciary system is diversifying, albeit more slowly and gradually than desirable. In the past decades, and within the existing framework, members of the committee for electing judges, are actively and successfully promoting the appointment of judges from underrepresented groups in Israeli society. Nonetheless, there are additional measures that should be implemented to increase diversity in the Israeli judiciary.

o Various countries in which the procedure for judges’ appointment is professional, apply various measures to increase gender and ethnic diversity among judges. Along the same lines, declaring that diversity and representation is a central consideration in appointing judges could encourage the committee to take action to increase diversity. Such action might include, inter alia, holding conferences aimed at encouraging lawyers from underrepresented groups to apply for judicial office; actively soliciting applications from suitable candidates from underrepresented groups; and possibly altering the selection process to accommodate the needs of different groups. Measures such as these have been successful in promoting diversity in Israel in other contexts.

· The Rothman-Levine proposal will lead to the appointment of ideologically identified judges based on political allegiance, causing polarization of competing elites. In contrast, experience accumulated in the past decades shows that an appointment process that necessitates the broad agreement of the judiciary, the executive, and the Knesset—or, alternatively, the parliamentary coalition and the opposition—can promote demographic and ideological diversity. A consensus-based system provides a good foundation for implementing further, active, measures for promoting diversity in the judiciary, with the aim of ensuring representation of all parts of Israeli society.